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| 【法規】環保法修訂不可忽視民眾訴求 |
| （時間:2012-11-13 9:53:05） |
環境保護部上月末在其官方網站上公布了一份向全國人大常委會法制工作委員會提交的對《環境保護法修正案（草案）》意見和建議的函，認為該草案存在著科學處理經濟發展與環境保護的關系缺乏措施保障、環保監管職能配置會對現行體制造成沖擊等四大問題，并提出34項具體建議。
《環境保護法》自1989年實施，近兩年正式啟動大修。今年8月，全國人大常委會對環保法修正案草案（簡稱“草案”）一審后，公開了草案并向社會征求意見。此前，環保部曾向全國人大環境與資源保護委員會提交過一個環保法修正案建議稿，但草案對環保部建議稿的意見刪減較多。此次，環保部向社會公布其對全國人大草案的意見和建議，其中還不乏尖銳的建議，這在以往的立法中比較少見。
其實，近年來，人大在立法工作中已越來越重視開門立法，公開向社會征求意見。這次環保部的做法之所以比較讓人感到新鮮與意外，原因在以下幾點：
首先，它的意見非常強烈而具體。除了羅列了草案中的四大問題外，還提出了10項需要補充的新環境管理制度，14項需完善的環境管理制度和措施及相關規定，10項關于法律責任的修改建議，共計34項。
其次，這次強烈的意見表達，源自主管環境保護的國家級部門，但同時也在收集社會各界意見方面做了相當多的工作。上述34項具體意見以“社會各界和環保系統關于《草案》的具體建議”的形式放在了上述函件的附件中，這反映了國家環保局在此次立法中的協調公眾與立法機關的媒介性作用。
第三，這一舉動說明，此次立法過程中，行政機關的管理訴求與立法機關的立法目的之間存在較大差異。這次環保部的公開意見函，從更深層次上反映了我國特有的立法權與行政權之間互動的特點。
從理論上講，立法權與行政權的相互獨立應非常明顯。但在立法的產生過程中，行政權與立法權之間的作用又是不可避免的。在美國，新立法只有國會議員可以正式在國會里提出。但美國行政部門，包括美國總統和內閣成員等，也可以向眾議院議長或參議院議長提出立法草案。這種立法來源一般叫做“行政溝通”。尤其是，每年總統必須在國會發表國情咨文，總統通常趁這個時候向國會提出立法建議。當然，立法權的行使，并不是完全沒有制約的，在美國國會兩院都通過的法案也可能被總統否決。但如果以三分之二以上罕見高票通過的話，總統也就無權否決了。
為什么此次全國人大的環保法修訂，與環保部的要求差距甚大？恐怕根源還在于對立法目的的考量上。例如，其中一個爭議焦點是這部環保領域基本法的法律定位。因為環境保護方面有許多非常先進的理念，目前尚需要更多嘗試才能成熟，或有待更多利益主體達成共識，所以環保法的定位就一直搖擺于該法是一部理念法還是制度法的問題上。人大立法，考慮得更為現實保守，而環保部期待超前，為以后的單行法律預留較大的理論空間。關于修訂的幅度，人大立法考慮更多的是利益平衡以及通過的阻力較小，而環保部期待以此為契機擴大環境管理的權能與作為。
立法目的有爭議，解決爭議的標準是什么？有全國人大相關人士早些時候曾表示，“對一些目前還在研究探索、尚在試點、存在爭議、可改可不改、不改也不影響法律執行的內容，本次的修改沒有涉及”。恰恰是這種“有限修改”的原則，體現了立法機關的實用性考量，但這樣的想法卻可能丟棄了環保法修訂的目的與意義。因為改什么、不改什么，相關的試點與爭議，說明了環保法修訂的一些癥結所在：回避的往往是關鍵的，困難的往往是根源性的矛盾。因此“有限修改”需要慎重考慮。
眾所周知，我國近年來發生的與環境議題有關的群體性事件層出不窮，但解決爭議的渠道非常單一。環境保護法的修訂雖是基于23年來我國環境法律發展的需要，但更是我國目前日益嚴峻的環境民生訴求與經濟發展之間矛盾的體現。
正在審議中的十八大報告指出，要“拓展人民有序參與立法途徑”。“有序參與”在黨的報告中，是一個非常新穎的關鍵詞，其所指與這些年間與環境議題有關的群體事件劇增不無關系。設想現在，歷經數年調研與立法博弈，與環保法相關的各部委也都同意了，可如果法律剛制定好，那邊廂群眾又有意見了，修法目的如此落空，其效力的軟弱會更為明顯。
立法工作，永遠都關乎不同利益方的博弈，中外皆然。但立法者除了要考慮各部門的利益與訴求外，更要考慮民眾的環境利益訴求，尤其是應疏通人民有序參與立法的渠道，傾聽他們表達的心聲，而不能只顧著平衡各部委和各地方政府的意見。在環境民生的地位日益重要的今天，某些部委或地方政府也必須轉變執政理念，適應民眾要求增進環境利益的訴求。
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