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摘要：闡述了垃圾焚燒發(fā)電的公共利益性質(zhì)，政府支持垃圾焚燒發(fā)電是增進(jìn)公共利益的必然要求，政府應(yīng)構(gòu)建支持垃圾焚燒發(fā)電常態(tài)機(jī)制，整合與垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)各方力量，制定科學(xué)合理的正負(fù)激勵(lì)政策，以期相關(guān)各方為垃圾焚燒發(fā)電的貢獻(xiàn)最大化，有效增進(jìn)公共利益。
1 垃圾焚燒發(fā)電的公共利益性質(zhì)
對(duì)于什么是公共利益？不同學(xué)科、不同學(xué)者見解不同，但普遍注重將物質(zhì)作為公共利益之利益所在。能否將事關(guān)人類可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境問題作為公共利益的組成部分，關(guān)鍵在于其是否與公共利益的構(gòu)成要素相符。公共利益的構(gòu)成要素首先要有一共同體作為公共利益主體，其次要有一能平等惠及公眾的共同利益，最后每一共同體成員所分享的利益是均等的。而垃圾焚燒發(fā)電的公共利益價(jià)值具體體現(xiàn)為：
（1）垃圾焚燒發(fā)電可實(shí)現(xiàn)垃圾資源化，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的能源，緩解國(guó)家面臨的日益嚴(yán)重的能源危機(jī)。人類文明在歷經(jīng)工業(yè)社會(huì)的巨大發(fā)展之后，由于工業(yè)社會(huì)對(duì)能源的空前消耗和依賴導(dǎo)致人類社會(huì)面臨的資源能源危機(jī)空前凸現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，人類社會(huì)不斷尋求新能源代替消耗殆盡的不可再生能源。與其他可再生能源相比，垃圾發(fā)電是對(duì)現(xiàn)有資源的重復(fù)有效利用，否則這些資源不僅不能為人類謀福利，相反會(huì)導(dǎo)致系列的水體、陸地和大氣的污染，因此如何對(duì)放錯(cuò)地方且源源不斷地產(chǎn)出的資源加以有效利用是人類文明發(fā)展到現(xiàn)在必須著手并有效解決的問題，而垃圾焚燒發(fā)電無疑是一種較為合理而有效的實(shí)踐。據(jù)研究，1噸生活垃圾可發(fā)電約300度。一個(gè)日處理垃圾1200噸的垃圾發(fā)電廠，每年能發(fā)電1.2億度，相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤4.8萬噸。垃圾焚燒發(fā)電的節(jié)約資源和緩解能源危機(jī)的意義顯而易見。
（2）垃圾焚燒發(fā)電能有效實(shí)現(xiàn)垃圾減量化，減少垃圾對(duì)生態(tài)圈的破壞和環(huán)境的污染以及減少因堆放垃圾而占用的土地，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。隨著城市化的不斷推進(jìn)，城市的容量和規(guī)模日益擴(kuò)大，在促進(jìn)城市繁榮發(fā)展的同時(shí)也使得城市的垃圾危機(jī)日益突出。有效處理垃圾問題是事關(guān)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重大問題，而當(dāng)前對(duì)垃圾的處理方式大致有填埋、堆肥、焚燒幾種，從垃圾減量化看，焚燒無疑是其中最有效的方式。有關(guān)研究顯示，垃圾焚燒發(fā)電可實(shí)現(xiàn)垃圾減量化80%～90%甚至95%。同時(shí)，垃圾焚燒發(fā)電還可有效減少處理垃圾占用的土地資源。據(jù)有關(guān)研究，每天處理 1200噸垃圾，采用填埋方式每年需占地29.6萬平方米，而采用焚燒方式僅需占地5.5萬平方米。垃圾焚燒發(fā)電在處理人與自然關(guān)系中有助于提高人類對(duì)資源的有效利用率，減少人對(duì)自然的依賴和破壞，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性。而且垃圾焚燒發(fā)電可將垃圾焚燒產(chǎn)生的熱量轉(zhuǎn)化為電能，在實(shí)現(xiàn)垃圾減量的同時(shí)促成垃圾資源化。由此可見，垃圾焚燒發(fā)電對(duì)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要價(jià)值，在能源枯竭、生態(tài)環(huán)境日漸惡化且城市土地資源日益稀缺的現(xiàn)代社會(huì)其永續(xù)發(fā)展的意義毋庸置疑。
綜上所述，垃圾焚燒發(fā)電的公共利益價(jià)值體現(xiàn)為它符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并對(duì)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展在開發(fā)利用新型能源以及降低污染物排放方面有著重要的推動(dòng)作用，在有效減少發(fā)展過程中索取自然的同時(shí)大量減少了對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染，有助于實(shí)現(xiàn)將污染盡力控制在大自然能吸納的限度內(nèi)。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，人類必須尋求一些可再生能源替代日漸枯竭的不可再生能源，與其他可再生能源相比，盡管它們可減少對(duì)自然的索取但其對(duì)已產(chǎn)生的污染物排放的意義卻并不突出。而垃圾作為維持城市發(fā)展過程中不得不解決的日常問題，不同的處理方式產(chǎn)生的社會(huì)效益截然不同，垃圾焚燒發(fā)電在消除垃圾危害的同時(shí)還可為人類造福，無疑符合人類的共同利益。
2 政府支持垃圾焚燒發(fā)電是增進(jìn)公共利益的必然要求
從公共利益的特征看，羅爾斯在《正義論》中揭示：公共性和不可分性是公共利益的兩個(gè)主要特征，從公共性出發(fā)，共同體每個(gè)成員都是利益的分享者，從不可分性出發(fā)，公共利益不會(huì)因其中某成員的享用而在數(shù)量和質(zhì)量上發(fā)生改變從而影響其他成員的分享，且共同體成員無論是否為公共利益產(chǎn)出做出應(yīng)有貢獻(xiàn)，一旦公共利益被創(chuàng)造出來，共同體成員都能分享成果，盡管作為公共利益的分享者，每個(gè)成員都應(yīng)在公共利益的產(chǎn)出中履行職責(zé)和義務(wù)，但公共利益的不可分特性注定了實(shí)踐中的確容易出現(xiàn)“在公眾團(tuán)體較大并包含大量個(gè)人的場(chǎng)合，每個(gè)人都有一種躲避履行其職責(zé)的意圖。”[1]為促使公共利益不斷地被創(chuàng)造出來，政府必須負(fù)責(zé)管理并在系列問題上給予公共利益支持。具有某些公共利益特性的垃圾焚燒發(fā)電，由于其大量的資金投入和較低的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，單個(gè)個(gè)體和企業(yè)一般難以承受如此高額的成本，為促使垃圾焚燒發(fā)電的順利開展和延續(xù)，政府有義務(wù)承擔(dān)一定責(zé)任，給予垃圾焚燒發(fā)電實(shí)實(shí)在在的支持。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，自從垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)投入使用以來，各個(gè)使用此技術(shù)的國(guó)家，其政府大都對(duì)垃圾焚燒發(fā)電給予一定支持。正是在政府的大力扶持之下，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)才得以蓬勃發(fā)展，對(duì)國(guó)家的能源供給和生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用。國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家和城市普遍采取垃圾焚燒發(fā)電方式。其中，新加坡垃圾焚燒發(fā)電比例達(dá)100%，日本達(dá)到80%，西歐超過 50%。垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)之所以成為這些國(guó)家的朝陽產(chǎn)業(yè)，很重要的一條就是政府不斷加大政策扶持和補(bǔ)貼力度。這是因?yàn)椋幚砗屠贌l(fā)電，所追求的是環(huán)境和社會(huì)兩個(gè)效益，屬于社會(huì)公益事業(yè)，是政府政務(wù)的一部分。在這樣的理念下，這些國(guó)家的垃圾發(fā)電都是有政府在支持，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)很小[2]。
與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)涉足垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域無論是研發(fā)還是運(yùn)營(yíng)起步皆晚；同時(shí)我國(guó)垃圾的性質(zhì)與發(fā)達(dá)國(guó)家差別很大，一是含水率高，一般為55%～65%，而西方國(guó)家這一比例一般為30%～35%；二是生活垃圾中廚余和餐飲等有機(jī)廢物比例高達(dá)45%～55%，大城市的一些小區(qū)生活垃圾中有機(jī)物干基比例甚至能達(dá)到90%，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般在20%左右[3]。這些決定了我國(guó)城市生活垃圾熱值低，燃燒過程中需要添加其他輔助燃料，因此增加了垃圾焚燒發(fā)電運(yùn)營(yíng)成本和垃圾處理難度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的盈利模式很簡(jiǎn)單，一是發(fā)電收入；二是政府補(bǔ)貼[4]。發(fā)達(dá)國(guó)家有著較為先進(jìn)的技術(shù)和較為成熟的城市垃圾處理機(jī)制以及較高的垃圾熱值，政府尚且給予城市垃圾焚燒發(fā)電的常態(tài)支持，沒有政府支持，垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)謀求健康發(fā)展的難度是很大的。同時(shí)，隨著我國(guó)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧，妥善處理垃圾問題，采用恰當(dāng)措施實(shí)現(xiàn)垃圾資源化和減量化，增進(jìn)公共利益，急需促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電在我國(guó)的健康有序發(fā)展，而我國(guó)的垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)水平和垃圾處理機(jī)制不健全以及原生垃圾占據(jù)焚燒垃圾的絕大多數(shù)等不利因素決定了政府務(wù)必給予垃圾焚燒發(fā)電一定的支持。
3 構(gòu)建政府支持垃圾焚燒發(fā)電常態(tài)機(jī)制，增進(jìn)公共利益
與垃圾焚燒發(fā)電的成本和產(chǎn)出相關(guān)的因素包括：垃圾分類狀況、垃圾熱值、垃圾焚燒技術(shù)及能源轉(zhuǎn)換技術(shù)、垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的交通狀況以及垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)規(guī)模等。而當(dāng)前制約我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素主要有：垃圾分類率低、垃圾熱值低需要添加其他輔助燃料、垃圾焚燒設(shè)備和技術(shù)水平相對(duì)較低以及資金不足、政府支持難以到位等。與垃圾焚燒發(fā)電的密切相關(guān)方包括垃圾源的制造者、垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)以及政府等。為促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展，需各方共同努力將這些制約因素降至最低。由此，相關(guān)各方需要以政府為主導(dǎo)圍繞提高垃圾處理能力和垃圾焚燒效率、增加電量產(chǎn)出整合力量，從降低垃圾焚燒發(fā)電成本和增加產(chǎn)出兩方面增加企業(yè)利潤(rùn)，提高垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的積極性，促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，提高城市垃圾處理效率，以減少垃圾污染、改善生態(tài)環(huán)境、增進(jìn)公共利益。
垃圾焚燒發(fā)電的主要相關(guān)各方由于在垃圾焚燒發(fā)電中所處的地位不同，承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)也不盡相同。從保護(hù)生態(tài)環(huán)境、減少排放、便利垃圾焚燒發(fā)電處理來看，在日常生活和工作中每個(gè)個(gè)體和企事業(yè)單位都應(yīng)盡力減少垃圾的產(chǎn)出量，對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)出的垃圾需要從方便循環(huán)利用和高效處理的角度出發(fā)，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)自覺對(duì)垃圾進(jìn)行分類并按照要求支付垃圾處理費(fèi)用；而垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)則應(yīng)竭力從質(zhì)和量?jī)煞矫嫣岣呃幚砟芰ΓM量避免二次污染；政府的職責(zé)和義務(wù)則是為進(jìn)行宏觀調(diào)控并為垃圾焚燒發(fā)電提供常態(tài)支持。
政府作為有關(guān)三方的主導(dǎo)力量，在構(gòu)建支持垃圾焚燒發(fā)電的長(zhǎng)效機(jī)制中，應(yīng)根據(jù)相關(guān)各方的地位和作用，有針對(duì)性地制定正負(fù)激勵(lì)政策以充分調(diào)動(dòng)各方積極性，讓其在垃圾焚燒發(fā)電中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，并有效整合相關(guān)力量，以期各方在促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電的健康發(fā)展、增進(jìn)公共利益的貢獻(xiàn)上達(dá)到最大化。
人類歷史發(fā)展表明，垃圾分類絕不是居民個(gè)人和企事業(yè)單位的自在行為，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果和繼續(xù)發(fā)展的需要，隨著資源枯竭問題的日益突出，人類生存和發(fā)展對(duì)資源的依賴日益加重，人們開始意識(shí)到資源循環(huán)利用的重要性和必要性，垃圾分類才變得日益緊迫。改革開放之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，資源短缺問題日漸顯現(xiàn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針，垃圾分類因此成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)而備受關(guān)注。垃圾焚燒發(fā)電作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)踐更離不開垃圾分類。但垃圾分類實(shí)踐在我國(guó)推行時(shí)間不長(zhǎng)，由于慣性思維和行為的影響，垃圾分類要成為每個(gè)個(gè)人和法人的自覺行為必然是一個(gè)較為長(zhǎng)期的過程。倘若沒有外力推動(dòng)，這一進(jìn)程將更為緩慢，從而將增加循環(huán)經(jīng)濟(jì)成本，影響垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為加速培養(yǎng)個(gè)人和法人的垃圾分類自覺行為，政府理應(yīng)成為外部推動(dòng)力，向個(gè)人和法人灌輸垃圾分類意識(shí)。一方面借助教育的力量，充分利用學(xué)校教育資源向大中小學(xué)生疏導(dǎo)垃圾分類觀念，實(shí)現(xiàn)觀念的內(nèi)化，并借助社會(huì)教育進(jìn)一步強(qiáng)化觀念，實(shí)現(xiàn)觀念的外化；另一方面，政府需要采取正負(fù)激勵(lì)措施強(qiáng)制個(gè)人和法人履行垃圾分類義務(wù)。前一階段可采取正激勵(lì)措施，具體可通過給予垃圾分類的家庭和單位一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，減少乃至免除他們應(yīng)承擔(dān)的垃圾處理費(fèi)用；后一階段采取負(fù)激勵(lì)措施，當(dāng)多數(shù)家庭和單位形成垃圾分類習(xí)慣之后，對(duì)仍不履行垃圾分類義務(wù)的家庭和單位除征收垃圾處理費(fèi)用外，強(qiáng)制他們繳納一定的額外垃圾處理費(fèi)用，迫使他們逐漸自覺履行垃圾分類職責(zé)。
政府根據(jù)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的原則采取系列措施激勵(lì)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在獲得一定經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)創(chuàng)造更多社會(huì)效益，力爭(zhēng)將不可回收垃圾蘊(yùn)藏的能量最大化利用，并盡量避免二次污染，以實(shí)現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電，減少人類對(duì)自然的索取和排放，增進(jìn)公共利益的目的。垃圾焚燒發(fā)電對(duì)資金的需求巨大，需吸納多方資金投入。與其它垃圾處理方式以及其它技術(shù)成熟的可再生能源發(fā)電相比，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目投資高，如果不考慮垃圾處理的社會(huì)效益，單純考慮發(fā)電收益的話，發(fā)電成本在1元/kW·h左右。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，讓投入的資金產(chǎn)生一定利潤(rùn)方能調(diào)動(dòng)投資者的積極性。政府在此應(yīng)發(fā)揮的作用就是進(jìn)行有效調(diào)控。具體可通過：（1）給予垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在用地、選址方面的支持，對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)用地可參照國(guó)際通用做法，選址上予以照顧，使垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)能建在交通便利、距離大量垃圾源相對(duì)較近的地方，若選址在幾個(gè)轄區(qū)交界處，與此相關(guān)的各有關(guān)部門應(yīng)通力合作；若出現(xiàn)合作困難，其共同的上級(jí)部門應(yīng)出面協(xié)調(diào)，讓合作富有成效，共同協(xié)助垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)建成投產(chǎn)。（2）在經(jīng)濟(jì)上予以垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)支持。由于垃圾焚燒發(fā)電的成本較高，各國(guó)政府普遍給予垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)電價(jià)補(bǔ)貼，并給予減免稅收的優(yōu)惠等。歐洲各國(guó)通過立法或優(yōu)惠的政策鼓勵(lì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的實(shí)施，如英國(guó)在其非化石燃料公約、德國(guó)在其新能源法中都規(guī)定：垃圾直接焚燒發(fā)電的電力電量強(qiáng)制上網(wǎng)，并實(shí)施電價(jià)補(bǔ)貼或綠色電價(jià)，在英國(guó)3.4便士/kW·h，在德國(guó)20芬尼/kW·h。但政府支持垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)時(shí)應(yīng)本著經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則，支持政策向規(guī)模較大、技術(shù)水平較高且在垃圾焚燒發(fā)電自主研發(fā)方面有一定貢獻(xiàn)的企業(yè)傾斜，以促進(jìn)企業(yè)的內(nèi)涵式發(fā)展，從而提高垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的效率，減少對(duì)不可再生資源的依賴并減少垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞以及垃圾焚燒發(fā)電的二次污染，增進(jìn)公共利益。
作為垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)各方的主導(dǎo)力量，政府應(yīng)該從履行自身的職責(zé)和義務(wù)出發(fā)，把握好宏觀調(diào)控，對(duì)全國(guó)的垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局和規(guī)劃，并在垃圾分類方面發(fā)揮示范作用，將有關(guān)各方力量進(jìn)行有效整合，促使每個(gè)個(gè)人和法人履行自身應(yīng)盡職責(zé)。政府支持垃圾焚燒發(fā)電從增進(jìn)公共利益出發(fā)，其支持應(yīng)著力達(dá)到如下成效：降低垃圾焚燒發(fā)電成本；構(gòu)建長(zhǎng)效電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制；提高垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)水平；建立富有成效的垃圾分類回收制度。因此，政府應(yīng)制定垃圾焚燒發(fā)電的政策法規(guī)以及合理的規(guī)劃，培養(yǎng)并向企業(yè)輸送大量研發(fā)人才，制定符合國(guó)情的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼機(jī)制并建立富有成效的垃圾分類機(jī)制等。

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