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| 溫宗國(guó)：“無(wú)廢城市”建設(shè)的關(guān)鍵路徑及國(guó)家試點(diǎn)展望 |
| （時(shí)間:2019-12-23 11:03:32） |
在自然資源的瓶頸、固廢處置對(duì)土地資源的占用，以及環(huán)境污染問(wèn)題的限制之下，多國(guó)將“零排放”作為了發(fā)展愿景和努力的方向。但與水、氣、土等領(lǐng)域相比，固廢領(lǐng)域的管理有著更高的復(fù)雜度。在2019（第十三屆）固廢戰(zhàn)略論壇中，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究中心主任/教授、國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)咨詢專家委員會(huì)委員溫宗國(guó)分享了他對(duì)“無(wú)廢城市”建設(shè)關(guān)鍵路徑的思考。
我國(guó)無(wú)廢城市建設(shè)推進(jìn)現(xiàn)狀
我國(guó)從十九大開(kāi)始提出“加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置”改革任務(wù)，深改組將“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)列入2018年工作重點(diǎn)，國(guó)辦印發(fā)《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，推進(jìn)“11+5”試點(diǎn)等，有了很快的進(jìn)展。按照整體要求，需要實(shí)現(xiàn)城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全等。試點(diǎn)任務(wù)包括實(shí)施工業(yè)綠色生產(chǎn)、推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、踐行綠色生活方式、提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力、激發(fā)市場(chǎng)主體活力等。
這5個(gè)目標(biāo)，需要在11+5試點(diǎn)城市中進(jìn)行探索和試驗(yàn)。在這些試點(diǎn)城市中，有生態(tài)脆弱的城市、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，還有資源枯竭城市、老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的代表等。從規(guī)模和發(fā)展水平上來(lái)看，少數(shù)的城市在兩百萬(wàn)以下的人口，多數(shù)都是在兩百萬(wàn)以上的大型城市和超過(guò)五百萬(wàn)的特大型城市，城鎮(zhèn)化率基本在70%左右；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，第三產(chǎn)業(yè)有占比高達(dá)80%的，也有不少只有30-40%的部分�？傮w來(lái)看，試點(diǎn)城市具有較好的典型代表性，且有著較高的覆蓋面。
同時(shí)，這些試點(diǎn)城市在固廢治理方面面臨不同的挑戰(zhàn)。如在一些老工業(yè)城市，工業(yè)固廢大量堆存的問(wèn)題非常突出；一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市，人均生活垃圾產(chǎn)生量持續(xù)增加；絕大部分城市的建筑垃圾綜合利用率低、去向不明；部分城市的畜禽糞污產(chǎn)生量非常大，但仍以非規(guī)模化處理為主；多數(shù)城市秸稈可收集量大，綜合利用以肥料化（還田）為主，原料化、燃料化、飼料化等高值資源化利用模式未得到有效開(kāi)發(fā)。這些試點(diǎn)城市各自的固廢管理體系基本成型，有著較好的行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施方案，也有比較好的配套政策。但是工作基礎(chǔ)和固廢管理水平仍然有明顯差異，尤其是生活垃圾處理處置上跟“無(wú)廢城市”的目標(biāo)對(duì)比，還有很大差距。
無(wú)廢試點(diǎn)建設(shè)的關(guān)鍵路徑
在此背景下，圍繞源頭減量、資源化利用和無(wú)害化處置，開(kāi)展試點(diǎn)的核心工作主要包括制度體系、技術(shù)體系、市場(chǎng)體系、監(jiān)管體系、重點(diǎn)工程等方面的建設(shè)。按照公開(kāi)信息，我們統(tǒng)計(jì)分析了試點(diǎn)城市中這五方面重點(diǎn)任務(wù)的完成情況，發(fā)現(xiàn)各地的任務(wù)清單總數(shù)及結(jié)構(gòu)比例上差別很大。
詳細(xì)分解來(lái)看，工業(yè)源這一塊，大多試點(diǎn)工作核心是抓源頭減量，項(xiàng)目數(shù)量極多，但主要是作為一種管理手段來(lái)推進(jìn)，實(shí)際投資額不大，工業(yè)廢棄物處置/資源化項(xiàng)目以及綠色礦山修復(fù)的投資額度較大；危險(xiǎn)廢物、生活源廢棄物，主要部署的工程項(xiàng)目，從建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量上和投資金額上看，單一廢棄物處置和綜合性處置中心的項(xiàng)目占比遙遙領(lǐng)先；農(nóng)業(yè)源技術(shù)體系的支撐非常薄弱，其管理、制度各方面都存在較大差距，包括項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性等，跟生活源、工業(yè)源相比較差；再生資源投資也有60多億。此外，還有搭建固廢物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺(tái)、信息管理平臺(tái)、宣傳教育基地建設(shè)等方面的工作。
從建設(shè)重點(diǎn)工程統(tǒng)計(jì)分析圖來(lái)看，生活源投資金額最高，其次是工業(yè)源，再次是危險(xiǎn)廢物，農(nóng)業(yè)源、再生資源這類的投入比較少。未來(lái)投資的重頭戲基本上可以由此來(lái)判斷。生活源的所有工程項(xiàng)目中，從投資熱度來(lái)看，生活垃圾、建筑垃圾排在前列，其次才是市政污泥。再生資源類的項(xiàng)目基本都上是回收基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，其余項(xiàng)目占比都非常小，這與過(guò)去這個(gè)領(lǐng)域里已經(jīng)相對(duì)成熟以及大力推進(jìn)垃圾分類有關(guān)。農(nóng)業(yè)源中種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范、秸稈、畜禽糞污等的投資非常顯著，其他的如廢舊農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝物等投資額非常低。危險(xiǎn)廢物里面，工業(yè)源是占據(jù)最大的比重，投資超過(guò)120億，是試點(diǎn)城市建設(shè)的重點(diǎn)工程。
另一方面，看資金來(lái)源。對(duì)14個(gè)試點(diǎn)的近千個(gè)項(xiàng)目做梳理，從統(tǒng)計(jì)圖上看，社會(huì)資金是主要投資主體。
長(zhǎng)效支撐機(jī)制
“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)的關(guān)鍵途徑離不開(kāi)長(zhǎng)效支撐機(jī)制，包括制度體系、市場(chǎng)體系和監(jiān)管體系等。
制度建設(shè)方面，地方法律法規(guī)、部門規(guī)范性文件、專項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)方案，包括明確責(zé)任、付費(fèi)原則等，對(duì)于產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要；市場(chǎng)體系方面，很多地方在探討如何用市場(chǎng)化的機(jī)制支撐固廢管理，包括第三方治理模式、綠色金融信貸、有關(guān)財(cái)稅補(bǔ)貼等，但目前落地力度比較小，還沒(méi)有打破固有思路；監(jiān)管體系方面，以前很多固廢去向不明，如何監(jiān)管、如何溯源，如何通過(guò)智慧化手段進(jìn)行精細(xì)化管理，都是需要重視的內(nèi)容。
我們?cè)敿?xì)把這些城市在不同領(lǐng)域的措施做了梳理，地方政府經(jīng)常采用的手段是發(fā)布地方性的規(guī)范性文件為主。但我們希望企業(yè)也能夠積極參與到規(guī)范性文件起草當(dāng)中，這是市場(chǎng)秩序重要保障。
四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題
總體來(lái)看，在參與“無(wú)廢城市”建設(shè)過(guò)程中，有四個(gè)問(wèn)題需要投入更多關(guān)切。
第一，目前固廢管理在職能部門交叉上嚴(yán)重，協(xié)調(diào)管理機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。研究團(tuán)隊(duì)梳理了一些推進(jìn)“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)工作的責(zé)任部門，發(fā)現(xiàn)涉及到部門非常多，有些固廢管理相關(guān)數(shù)據(jù)不一致，統(tǒng)計(jì)口徑不一致，一些數(shù)據(jù)還相互矛盾。根據(jù)統(tǒng)計(jì)各個(gè)城市參與到推進(jìn)工作中的部門數(shù)量，最多的有30個(gè)，最少的也有10個(gè)。如何推進(jìn)部門職能的整合，是一項(xiàng)非常關(guān)鍵的工作。
第二，需重視固廢的追蹤溯源和全過(guò)程管理。當(dāng)前，一般工業(yè)固廢底數(shù)不清、去向不明的問(wèn)題普通存在，快遞、農(nóng)業(yè)等包裝廢棄物、園林農(nóng)貿(mào)垃圾流向不清，固廢產(chǎn)生、轉(zhuǎn)運(yùn)、利用處置全流程管控體系不健全。這就需要加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)追溯的監(jiān)管機(jī)制，以及運(yùn)用智慧化信息平臺(tái)開(kāi)展精細(xì)化管理。
第三，關(guān)注垃圾分類、收集和處置的在系統(tǒng)性。很多城市搞垃圾分類，卻不知道分出來(lái)的廚余垃圾去了哪兒，有沒(méi)有處理設(shè)施。系統(tǒng)性強(qiáng)調(diào)前端分類、中端運(yùn)輸和終端處置要整體協(xié)調(diào)，后端和前端是相互推進(jìn)的，前端不分，后面建了處置設(shè)施也沒(méi)有用；后面沒(méi)有處理設(shè)施，前面分得再精細(xì)也沒(méi)有用。這就需要系統(tǒng)考慮、系統(tǒng)推進(jìn)。
第四，固廢處理處置技術(shù)選擇和空間布局。當(dāng)前城市固廢處理處置（焚燒、填埋、厭氧消化等）工程建設(shè)布局分散，土地利用碎片化，各處理設(shè)施間的能、水、渣的代謝缺乏有效協(xié)同，易形成二次污染，“鄰避效應(yīng)”十分顯著，成為城市可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。需要考慮協(xié)同優(yōu)化，如焚燒類、填埋類、有機(jī)厭氧處置類等應(yīng)分類別集聚布局，垃圾焚燒等能源中心和填埋中心、有機(jī)處置中心、污泥處理中心形成互動(dòng)，協(xié)同處置多源固廢和二次污染物。在技術(shù)選擇方面，要因地制宜，考慮各處置技術(shù)的單獨(dú)優(yōu)勢(shì)、局限性和相互之間的互補(bǔ)性。不要過(guò)度的去依賴某一項(xiàng)固廢處理技術(shù)，也不要去完全排斥某一項(xiàng)技術(shù)，未來(lái)的城市固廢處理處置系統(tǒng)應(yīng)該能實(shí)現(xiàn)多源固廢-能-水-渣-二次污染的耦合協(xié)同。
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