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| 【法規】環保法修訂應落實《決定》精神 |
| （時間:2013-11-19 11:04:26） |
焦 點
1 修訂思路 以《決定》精神為指導，確定修訂深度、立法本位、立法技術和立法策略
【《決定》亮點】
《決定》提出必須在新的歷史起點上全面深化改革。基于此，《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》指出，要“進一步解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力，堅決破除各方面體制機制弊端”。
《決定》提出，必須以“推動發展成果更多更公平惠及全體人民”，保護和改善民生。
《決定》指出，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明；堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展；使市場在資源配置中起決定性作用；推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。可見，要解決環境問題，建設人與自然和諧發展現代化建設新格局，不能就環境保護而論環境保護，而是注重環境保護措施與其他措施的系統性、整體性和協同性，注重幾個文明建設的相關性。
《決定》要求正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。
【修法建議】
修訂深度：《環境保護法》下一步修訂工作不應是現行原則、制度、體制和機制的完善性修補，而應立足于經濟社會發展和環境保護的實際，開始進行大膽、穩妥的創新性改革，破除不利于環境保護的體制和機制，建立有利于環境保護市場化的制度和機制，創立發揮社會力量作用的措施和方法。
立法本位：下一步修訂應當弱化傳統的義務本位觀念，適當增加社會、公民和市場主體的環境權利和與環境有關的其他權益規定。
立法技術：下一步修訂工作應當特別注重宏觀調控、社會、市場、文化、民主措施的運用。
立法策略：下一步的修訂工作應當鞏固和推廣一些試點探索成功的體制和機制，設計一些具有突破意義的制度和機制，破解一些社會期望解決的重點和難點環境問題。
2 基本概念 用科學的概念界定法律適用對象范圍
【《決定》亮點】
《決定》指出應按照生態環境的系統性采取保護措施，如“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義……生態文明”，“建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制”。這就要求環境立法的措施規定應考慮生態環境的整體性、各生態因素的相關性和生態運行的動態性。
【修法建議】
《環境保護法》修訂三審稿仍然沿用現行《環境保護法》關于環境的定義，即“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”“總體”和“包括”的措辭沒有體現生態因素的相關性、生態系統的動態性等特征。另外，城市和鄉村有自己的環境，而把它們納入環境的范疇，不符合邏輯。建議在開展《環境保護法》的下一步修訂工作時，予以糾正。
3 基本政策 明確規定環境問題的解決思路和方法
【《決定》亮點】
《決定》在闡述改革的重要意義和指導思想時指出，“堅持發展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷”；在闡述全面深化改革的總目標時，《決定》要求必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性。
【修法建議】
由于環境保護問題是發展過程中產生的，因此，《決定》堅持的基本判斷應當得到《環境保護法》下一步修訂工作的呼應。
在《環境保護法》下一步的修訂工作中，應當在基本政策（《環境保護法》修訂三審稿第四條）部分明確規定環境問題的解決思路和方法，即“國家堅持把環境保護納入發展的總進程予以統籌考慮的戰略，堅持用發展來解決環境保護問題”的思路。
4 基本權利 明確規定公民享有適宜環境的權利
【《決定》亮點】
作為一個推進政治、經濟、社會、文化和生態文明建設的國家，在環境基本法的制定方面，不明確宣告或者認可公民的環境權，是不利于公民在生態文明建設方面的主動性和參與積極性的。缺乏公民主動的參與和支持，任何建設都是一句空話。《決定》提出，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。
【修法建議】
在《環境保護法》下一步的修訂工作中，應宣告公民有享受適宜環境的權利，指出公民不僅有權享受改革開放帶來的經濟和社會發展成果，還有權享受與經濟和社會發展水平相匹配的生態文明成果，如清潔的水和空氣等。只有這樣，才能使發展更有意義，更有價值，也更有前途。
5 基本原則 明確提出環境保護各方合作或者協作原則
【決定亮點】
在社會管理規則方面，環境保護工作開展得好不好，除了取決于建立自上而下的科學管制制度和機制外，還要發揮各方平等的參與和合作作用。在市場經濟、社會管理創新和促進和諧關系的國家，合作精神和合作原則應當得到最大程度的發揚。
《決定》指出“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”，“充分發揮人民群眾積極性、主動性、創造性”。
《決定》采納國際通行的準則，提出應堅持誰使用資源誰就付費、誰受益誰就補償和誰污染環境誰破壞生態誰就付費原則，具有全面性。
【修法建議】
在開展《環境保護法》下一步的修訂工作時，應明確提出環境保護的各方合作或者協作原則，為環境保護的國際合作，為國內不同性質的法律主體之間和不同所有制的經濟成分之間開展環境保護的合作，激發各方面環境保護事業的主動性和創造性，奠定基礎。
而《環境保護法》修訂三審稿僅規定了“污染者擔責”的原則，忽視了其他責任原則，給人一種《環境保護法》的立法規制重點仍然在污染控制領域而忽視生態和資源保護的片面印象。在開展《環境保護法》下一步的修訂工作時，應當解決這個問題。
6 監管體制 改革環境保護管理體制，明確黨政同責，建立生態環境損害終生追究制
【《決定》亮點】
《決定》指出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，改革生態環境保護管理體制，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。
生態文明的建設，在社會主義中國，關鍵在黨和政府。全國多發霧霾的事實提醒我們，黨和政府的管理體制和機制目前急需健全。
在體制方面，按照法律規定，地方政府對本行政區域的環境質量負責。一旦出了環境污染事件或者事故，受到處罰的往往是政府系統的監管人員，而地方黨委領導往往不涉及具體事情的監管，因此難以受到責任追究，即使因為重特大事故受到牽連，也只是作出深刻檢查，難以涉及警告、記過、記大過等行政處罰，更不會被追究刑事責任。縱觀以前處理的很多環境污染事故，很少能夠處理到省市縣委書記的。
無責任追究機制就不會引起黨委對環境保護工作的重視，而環境保護工作是功在當代、利在千秋的大事，因此必須借鑒安全生產的經驗，將各級地方黨委納入環境保護的責任體系。同時，也應當建立各方各司其責、齊抓共管的大環境保護體系，將環境保護納入國民經濟和社會發展的主戰場予以通盤考慮，避免環境保護僅是環境保護部門事情的現象。
《決定》提出，“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩……等指標的權重”，“對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核”。
【修法建議】
在開展《環境保護法》下一步修訂工作時，可以按照《決定》提出的“以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”，在環境保護監管體制部分（《環境保護法》修訂三審稿第10條）明確規定，“環境保護工作實行黨政同責、一崗雙責、齊抓共管，堅持管行業必須管環保，管業務必須管環保，管生產經營必須管環保，建立黨政齊抓共管、部門依法監管、企業全面負責、群眾積極參與，社會廣泛支持的環境保護工作體系。”
如有可能，將第六條的規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，改為“地方各級黨委和人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，把地方黨委也納入環境保護的責任體系。
另外，還應當按照《決定》的要求，明確規定對領導干部實行自然資源資產離任審計，施行生態環境損害責任終身追究制。只有建立全面的責任體系，才能破解環境保護工作看起來重要、干起來不要、忙起來不管的尷尬難題。
7 保護制度 實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度，完善環境治理和生態修復制度
【《決定》亮點】
在具體制度的構建方面，《決定》提出要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，探索編制自然資源資產負債表制度，實行資源有償使用制度和生態補償制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化制度。
【修法建議】
對照《決定》，《環境保護法》修訂三審稿具有如下欠缺：
一是環境產權，尤其是環境容量權（如節能量、碳排放權、排污權、水權）的占有、使用、收益和處分權能規定缺乏，不利于社會資本在環境保護領域的投資運營。
二是缺乏能源、水、土地節約集約使用制度，該法作為基本法對環境與資源保護領域所有活動的指導作用沒有得到凸顯。
三是生態功能區制度缺乏，自然資源以及生態功能的用途管制制度沒有得到確立，不利于各地嚴格按照主體功能區定位推動地方經濟和社會發展。
四是鼓勵環境保護市場化的社會化投資、社會化資本運營和第三方治理的制度欠缺，不利于彌補政府環境保護精力和財力有限的缺憾。
五是仍然采用“按照國家有關規定繳納排污費”的措辭而非“按照有關規定繳納排污稅費”，與《決定》的“推動環境保護費改稅”要求不一致。
另外，環境稅費制度設計不完善，高耗能、高污染產品及部分高檔消費品目前沒有明確被納入征收范圍，不利于倡導環境友好型和資源節約型的生活模式。
8 保護機制 增強國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面政策措施的可操作性
【《決定》亮點】
《決定》提出，完善主要由市場決定價格的機制，推進水、石油、天然氣、電力等領域價格改革，放開競爭性環節價格；加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益；強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制；建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制；建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施；建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格；堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。
【修法建議】
可以說，《決定》對環境保護的價格、信用、市場準入、生態補償、集約節約使用和預警機制作了具體的闡述。
但是，《環境保護法》修訂三審稿卻僅簡單規定“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，支持……發展”，一語帶過，可操作性差，需在下一步的修訂工作中予以充實。
9 保障措施 應為環境保護的國有資本和社會資本投資運營提供政策支持
【《決定》亮點】
關于投資的保障，《決定》指出，國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向保護生態環境等關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。
《決定》允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。
關于執法力量的保障方面，《決定》針對環境保護實行屬地監管而屬地環境保護監管力量在區縣和鄉鎮街道嚴重不足的現狀，在深化行政執法體制改革部分指出，要加強環境保護、海域海島等重點領域基層執法力量。
【修法建議】
從《環境保護法》修訂三審稿的內容特別是第三章“保護和改善環境”第33條的規定來看，該要求尚沒有得到體現。
為此，應當修改第33條，規定“國家采取財政、稅收、價格、政府采購、國有和社會資本投資運營等方面的政策和措施，支持環境保護技術裝備、資源綜合利用和環境服務等環境保護產業的發展”，為環境保護的國有和社會資本投資運營提供政策支持。
應當修改《環境保護法》修訂三審稿第二章“環境監督管理”的內容，設置專門條款，明確地方特別是基層環境執法能力的建設方向、要求和標準，改變“讓馬兒跑但馬兒吃不飽無力跑”的現狀。
10 各方角色 更多體現社會與公民參與環境保護
【《決定》亮點】
《決定》在“推進法治中國建設”部分指出，“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，強調國家、政府和社會在法治面前的一體性；在加強社會主義民主政治制度建設部分指出，“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性”，這為社會和公民有序參與提供了政策渠道。
縱觀全文，《決定》多次提及社會參與、社會參與監督和社會監督，提出要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制。
在參與方式方面，《決定》要求“拓寬人民群眾有序參與司法渠道”，社會參與特別是社會參與監督應當具有廣泛性，并盡量突出公平性和可操作性。
【修法建議】
從目前的環境立法來看，體現社會與公民參與法治社會建設的要求非常不充分。
為此，在開展《環境保護法》的下一步修訂工作時，應當穩妥地設計一些社會參與機制，突出社會參與和監督的作用。
在參與主體方面，從《環境保護法》修訂三審稿的規定來看，第五章的標題為“環境信息公開和公眾參與”，突出的是公眾的參與。而社會和公眾是有區別的，社會不僅包括具體的個人，包括個人組成的固定和不固定的群體，還包括企業、社會組織等新形勢下的法律主體，范圍要比“公眾”廣。《環境保護法》修訂三審稿的“公眾參與”一詞實際上限定了參與環境保護的主體范圍，不科學。這也是《決定》通篇沒有采納“公眾”字語而用“社會”一詞的原因。由于“社會”也是一個法律術語，建議在開展《環境保護法》的下一步修訂工作時，將第五章的標題改為“環境信息公開和社會參與”。
從《環境保護法》修訂三審稿的具體規定來看，第53條在環境公益訴訟方面的社會參與司法監督規定有兩個欠缺：一是可以向人民法院提起訴訟的提出主體僅為“依法在民政部登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”，把一些地方組織排除在外了。而在全國性社會組織沒有在地方設立分支機構的情況下，在地方民政部門依法登記的地方組織比全國性社會組織更能了解當地的環境污染和生態破壞情況，更有發言權，《環境保護法》修訂三審稿把他們排除在外，實在不妥。二是何謂“信譽良好”，缺乏一個具體的標準，在實踐中難以認定，建議具體化。
背 景
環保法與三中全會有不解之緣。
1978年12月18日~22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行，全會作出了實行改革開放的新決策，并提出憲法規定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。在十一屆三中全會精神指引下，中國在加強改革開放和經濟建設的同時，開始加強配套的環境保護法制建設。
1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議原則通過了環境保護的基本法——《環境保護法（試行）》，拉開了中國環境法治的新序幕。這部法設計的一些制度和措施，為現行的《環境保護法》繼承和發展，發揮了重要作用。
2013年11月9日~12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行，全會高度評價黨的十一屆三中全會召開35年來改革開放的成功實踐和偉大成就，研究了全面深化改革若干重大問題，提出必須在新的歷史起點上全面深化改革。為此，全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》作為指導新時期政治、經濟、社會、文化和生態文明建設改革發展的綱領性文件，應當在各方面、各領域和各層次得到貫徹落實。
在社會主義中國，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律。中央全會通過的決定是黨施行科學化、民主化領導的重要準則，因此，應當得到后續立法工作的響應和遵守。從另外一個角度看，黨的決定只有得到立法的認可，才在全社會有可實施力。
目前，《環境保護法》的修訂已經進入四審預備階段，縱觀《環境保護法》修訂三審稿，很多各方關注的問題，如公益訴訟的設置、排污許可的規定、權力機關的監督、生態補償機制的建立、強制措施的采取、環境保護考核等問題已得到一定程度的解決，其進步之處受到各方首肯。
特別值得指出的是，《決定》提出的生態文明建設思路、方法和一些措施，《環境保護法》修訂三審稿已有所考慮，因此，其立法的品格、品味和品行是毋庸置疑的。
但是，《決定》從經濟社會統籌改革的角度提出了一些重大改革措施，如產權改革措施、資本投資運行、稅費和價格改革等，與環境保護有關，《環境保護法》三審前難以考慮或者充分考慮。因此，為使《環境保護法》下一步修訂更加切合改革發展需要，并為環境保護領域深化改革開放奠定法制基礎，應當結合《決定》要求，對《環境保護法》修訂三審稿的條文作進一步修改。
意義
《決定》雖然屬于綱領性文件，但拿出相當的篇幅，從綜合闡述和專門要求兩個方面，對環境保護工作的創新發展、科學發展和民主發展，作出了詳盡的規定，難能可貴。但是《環境保護法》修訂三審稿總體仍然顯得太原則，一些需要具體化的地方，如價格、稅收機制方面，不具體，缺乏可操作性，既不利于十八屆三中全會公報提出的“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”的實現，也不利于簡政放權，保護社會和公眾的環境權益以及與環境保護有關的經濟權益。
正如十一屆三中全會的召開對《環境保護法（試行）》的出臺有重要意義，十八屆三中全會的召開對《環境保護法》的修訂將具有劃時代的指導作用。目前，改革進入攻堅期和深水區。《決定》是指導深化改革開放渡過攻堅期和深水區的綱領性文件，作為體現黨和政府環境保護意志和方法的環境保護基本法律——《環境保護法》，其修訂應以《決定》提出的深化改革和協同發展要求為主基調，既應有對以前長效規定的繼承和發展，也應有一些適應形勢、激發活力、鼓勵創新、落實責任、協同努力的重大改革舉措。因此，《環境保護法》的下一步修訂工作任務會很艱巨，難度也會增大，但值得期待。
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