上世紀80年代以來,我國城市化快速發(fā)展,取得舉世矚目的成就。但由于城市環(huán)境規(guī)劃嚴重滯后,也導(dǎo)致了城市在發(fā)展過程中資源環(huán)境代價過大、自然生態(tài)系統(tǒng)破壞、環(huán)境污染加劇、生態(tài)文化缺失等突出問題,影響了城市化健康發(fā)展。
對此,四川省環(huán)保廳副廳長鐘勤建代表今天接受《法制日報》記者采訪時表示,今后一段時間,我國仍將處于城市化快速發(fā)展階段,迫切需要改變城市環(huán)境保護“末端治理”、被動修補、搶救性保護的模式,從法律上建立城市環(huán)境保護總體規(guī)劃制度。
環(huán)保規(guī)劃滯后影響城市快速發(fā)展
“快速城市化對環(huán)境帶來很大挑戰(zhàn),迫切需要把城市環(huán)境保護擺上更加突出的戰(zhàn)略位置。”鐘勤建表示,城市環(huán)境問題日益突出主要表現(xiàn)為部分城市空氣質(zhì)量較差；城市地表水環(huán)境功能區(qū)達標比例低,流經(jīng)城市河段水質(zhì)總體較差；城市環(huán)境噪聲投訴居高不下；城鎮(zhèn)生活消費方式不盡合理,機動車污染問題突出,部分城市灰霾和臭氧污染嚴重,建筑及家裝污染問題凸顯,廢舊家用電器未得到妥善處置等問題。
究其原因在哪里呢?鐘勤建認為,目前,環(huán)境保護規(guī)劃只是作為城市建設(shè)的一項專項規(guī)劃,大多數(shù)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等來編制,難以從宏觀上調(diào)控一個城市的生態(tài)環(huán)境格局,無法預(yù)先確立城市發(fā)展紅線,調(diào)控優(yōu)化城市規(guī)模和定位,致使很多城市出現(xiàn)“千城一面”現(xiàn)象。
鐘勤建稱,城市環(huán)境保護規(guī)劃滯后于城市發(fā)展,沒有在城市發(fā)展中發(fā)揮綜合作用。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是城市環(huán)境保護規(guī)劃作為專項規(guī)劃,難以從根本上建立與區(qū)域環(huán)境相協(xié)調(diào)的城市環(huán)境保護基礎(chǔ)框架。二是城市環(huán)境規(guī)劃主要定位在污染治理,對城市整體生態(tài)系統(tǒng)缺乏統(tǒng)籌謀劃,不利于建立、保護和優(yōu)化城市生態(tài)系統(tǒng),不利于優(yōu)化資源能源利用結(jié)構(gòu)和方式,不利于構(gòu)建生態(tài)型產(chǎn)業(yè)鏈,難以協(xié)調(diào)和應(yīng)對復(fù)合型、交叉型環(huán)境問題。
“再有就是城市環(huán)境規(guī)劃期限短、范圍小,難以對全市域長遠發(fā)展提供環(huán)境保障。”鐘勤建說,現(xiàn)行城市環(huán)境規(guī)劃期限一般只有5年,難以對中長期城市建設(shè)、環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提出強有力的引導(dǎo)性、控制性目標指標,規(guī)劃缺乏長遠戰(zhàn)略,相應(yīng)的任務(wù)措施和配套政策難以發(fā)揮長效機制的作用,導(dǎo)致城市環(huán)境保護“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。
城市環(huán)境保護規(guī)劃缺乏法律支持
“城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的作用沒有得到充分發(fā)揮,其制約因素很多,其中最重要的是法律支持不足。”鐘勤建稱。
鐘勤建說,城市環(huán)境保護總體規(guī)劃與一般意義上的環(huán)境保護規(guī)劃是有明顯區(qū)別的,現(xiàn)行的環(huán)境保護法只要求制定實施環(huán)境保護規(guī)劃,而城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法分別對城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃法律地位和效力作出了明確規(guī)定。
同時,現(xiàn)行環(huán)境保護法規(guī)定:“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門,應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進行調(diào)查和評價,擬訂環(huán)境保護規(guī)劃,經(jīng)計劃部門綜合平衡后,報同級人民政府批準實施。”上述條款對環(huán)境保護規(guī)劃所具有的法律效力,即公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力等4個方面均沒有作出明確規(guī)定,在一定程度上影響了環(huán)境保護規(guī)劃應(yīng)有的權(quán)威性、嚴肅性和實施效果。
城市環(huán)保規(guī)劃亟待納入法制軌道
針對上述情況,鐘勤建建議,將城市環(huán)境保護總體規(guī)劃納入法制軌道,明確其法律地位和相關(guān)制度。
“應(yīng)該明確城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的法律地位,明確規(guī)劃編制與報批制度。”鐘勤建說,建議在環(huán)境保護法修訂草案中,規(guī)定“國家環(huán)境保護重點城市人民政府,應(yīng)組織編制城市環(huán)境保護總體規(guī)劃”。同時,還要把規(guī)定中的“城市環(huán)境保護總體規(guī)劃通過省、自治區(qū)人民政府審核后,經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門審查同意,報國務(wù)院審批”。環(huán)境保護部出臺配套的城市環(huán)境保護總體規(guī)劃實施辦法,細化編制與報批的具體程序和要求。
另外,鐘勤建建議在環(huán)境保護法修訂草案中,規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等的制定和實施,應(yīng)與環(huán)境保護總體規(guī)劃相銜接,并確定保護和改善生態(tài)環(huán)境的目標與任務(wù)”。同時,建議由環(huán)境保護部出臺配套的城市環(huán)境保護總體規(guī)劃編制辦法,明確規(guī)劃范圍和期限,明確規(guī)劃文本的目標指標、任務(wù)措施、政策機制等。
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