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| 【法規(guī)】新修訂《環(huán)境保護法》的突破和亮點 |
| （時間:2014-11-10 12:35:23） |
2014年4月24日,新修訂的《環(huán)境保護法》經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議以絕對高票審議通過,將于2015年1月1日起施行。《環(huán)境保護法》的修訂，堪稱考察當下中國立法的一個典型標本，獲得了國內(nèi)各界和國際社會的廣泛贊譽，被譽為當今世界上最好的《環(huán)境保護法》之一，也被譽為是中國環(huán)境立法史上的又一重要里程碑。
新《環(huán)境保護法》在理念、原則和制度上有重要創(chuàng)新
《環(huán)境保護法》實際上起到了環(huán)境領(lǐng)域基本法的作用。基本法與部門法的一個重大區(qū)別是前者重在建立、設(shè)計基本原則、基本制度等。后者則側(cè)重制定具體規(guī)定，以增強可操作性。這次修訂的一個重大亮點是引進生態(tài)文明理念，確立保護優(yōu)先原則并設(shè)定眾多制度支撐。
立法機關(guān)在修訂過程中，根據(jù)十八大、十八屆三中全會精神，在總則中將“推進生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”列入立法目的，將保護環(huán)境確立為國家的基本國策，確定了“六·五”環(huán)境日，首次將“保護優(yōu)先”列為環(huán)保工作要堅持的第一基本原則，同時明確提出要促進人與自然和諧，突出強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展要與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。
為貫徹生態(tài)文明的理念，并確保“保護優(yōu)先”、“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”原則落到實處，新《環(huán)境保護法》在分則中有一些制度上的安排和創(chuàng)新，即環(huán)境預警制度，環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查與風險評估制度，劃定生態(tài)保護紅線制度，排污許可管理制度，環(huán)評區(qū)域限批制度，跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治機制，環(huán)境監(jiān)測制度，環(huán)境保護考核評價制度，環(huán)境影響評價制度，信息公開和公眾參與制度，生態(tài)保護補償制度、環(huán)境經(jīng)濟政策等制度和政策。
這些制度和政策性規(guī)定，有的規(guī)定具體明確，有的只作原則規(guī)定，留下很大空間。比如環(huán)評區(qū)域限批制度，新《環(huán)境保護法》就作了明確規(guī)定，對于超過國家重點污染物排放總量控制指標或未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區(qū)，應當暫停審批新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)評文件。這一制度的設(shè)立是與《行政許可法》相銜接，不能解讀為行政懲罰措施。比如劃定生態(tài)保護紅線制度，新《環(huán)境保護法》則僅作原則規(guī)定。是否要設(shè)立紅線制度，如何設(shè)立這個制度，有很多不同意見，因而僅作原則規(guī)定，留下很大空間。
新《環(huán)境保護法》構(gòu)建了環(huán)境治理新格局
新《環(huán)境保護法》強調(diào)權(quán)利義務的均衡性，進一步突出界定了政府的環(huán)境責任、企業(yè)的環(huán)境義務，同時明確了公民和社會組織參與環(huán)保的權(quán)利義務，構(gòu)建了多元共治、社會參與的環(huán)境治理新格局，為推動環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了制度保障。
1989年頒行的《環(huán)境保護法》關(guān)于政府責任僅有一條原則性規(guī)定,新《環(huán)境保護法》將其擴展增加為“監(jiān)督管理”一章,強化監(jiān)督管理措施，授予各級政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力，但同時也規(guī)定了嚴厲行政問責措施。在授予新的監(jiān)管權(quán)力方面，一個重大突破是明確了基層環(huán)保部門下設(shè)的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)法律上的地位，授予其一定的執(zhí)法權(quán)。
新《環(huán)境保護法》在界定、強化企業(yè)環(huán)境義務方面也做了不少努力。針對環(huán)保法律違法成本低、威懾力不夠的情況，該法提高了處罰標準, 規(guī)定了行政拘留,確立了環(huán)境連帶責任，建立了信用檔案制度，并創(chuàng)新性規(guī)定了按日計罰制度。
新《環(huán)境保護法》明確界定了公民和社會組織的參與權(quán)，專章規(guī)定信息公開和公眾參與。其第五十三條規(guī)定公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利；第五十七條規(guī)定了公眾和社會組織如何參與環(huán)境保護監(jiān)督；第五十八條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟。
環(huán)境公益訴訟是新《環(huán)境保護法》的一大亮點
重大環(huán)境公益訴訟制度最早規(guī)定在2013年1月施行的新《民事訴訟法》第五十五條中。從該法施行后一年多的實踐來看，由于此項規(guī)定過于寬泛籠統(tǒng)，實踐操作性較差，且缺乏相應司法解釋予以細化，環(huán)境公益訴訟難以有效發(fā)揮。在此背景下，新《環(huán)境保護法》第五十八條對環(huán)境公益訴訟進行更加明確的規(guī)定，在兩個方面拓展環(huán)境公益訴訟，一是進一步明確了環(huán)境公益訴訟主體，二是放寬了環(huán)境公益訴訟的范圍。這一規(guī)定是構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟制度的基本依據(jù)和基礎(chǔ)，必將對我國今后環(huán)境公益訴訟的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。
本次修訂，《環(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟做出總括式規(guī)定。一般意義上，環(huán)境公益訴訟可劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。前者已通過《民事訴訟法》的規(guī)定納入了民事訴訟體系，而后者的上位概念行政公益訴訟未被《行政訴訟法》所規(guī)定，環(huán)境公益訴訟能否納入行政訴訟范疇具有障礙。
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