國家行政學院公共管理教研部副主任、教授

　　采訪人：本報記者李瑩

　　和誰對話？

　　劉旭濤，國家行政學院公共管理教研部副主任、教授，長期從事中央和地方黨政機關(guān)績效管理、干部考核等方面研究和咨詢工作，主持多項國家級、省部級相關(guān)課題以及中央部委和地方政府的績效管理方案設(shè)計和研究。

　　為什么對話？

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。我們想知道，如何實行終身追責？實施終身追責需要厘清哪些責任？終身追責還需要哪些制度保障？

　　●我們一般講“黨委領(lǐng)導，政府負責”，其實我理解應(yīng)該是“黨委決策，政府執(zhí)行”。環(huán)保這么重要的事情，當然需要地方黨委做決策，但同時要承擔決策方面的責任。地方很多重大項目是黨委定的，因此影響到環(huán)境，地方黨委不能推卸責任。決策沒有問題，執(zhí)行中出了問題，就應(yīng)該由政府來承擔責任。

　　●要細化相關(guān)規(guī)定，地方黨委干什么、地方政府干什么、業(yè)務(wù)部門干什么，要職責明確。“職責”這兩個字本身就包括權(quán)力和責任，要確保權(quán)責一致。

　　●考核的周期應(yīng)該是發(fā)展規(guī)劃的周期，包括制定、執(zhí)行、最終結(jié)果等全過程。要看在這個過程中是哪個環(huán)節(jié)出了問題，再來分析是誰在任時出的問題，應(yīng)該追究誰的責任。這樣，才能真正體現(xiàn)“考事”和“考人”相結(jié)合的原則。

　　●除建立較長周期的回溯追責機制外，與此相關(guān)的是，要從專業(yè)性角度，強化對涉及環(huán)境生態(tài)方面項目的科學論證和評估工作。

　　●從責任的角度看，不僅有法律問責，還有政治問責、行政問責，甚至有績效問責等。需要我們進一步規(guī)范問責體系，區(qū)分各種問責的功能，明確各種問責之間的關(guān)系。

　　如何界定地方黨委和政府的環(huán)境責任？

　　環(huán)保這么重要的事情，當然需要地方黨委做決策，但同時要承擔決策方面的責任。如果決策沒有問題，執(zhí)行中出了問題，就應(yīng)該由政府來承擔責任。

　　記者：在追責的客體方面，如何界定地方黨委、地方黨委“一把手”，地方政府、地方政府“一把手”，環(huán)保部門、環(huán)保部門“一把手”，環(huán)境監(jiān)管具體負責人的責任？

　　劉旭濤：十八屆三中全會從中央的角度，在健全宏觀調(diào)控體系中，明確了中央對地方政府的考核職責，提出“完善發(fā)展成果考核評價體系”，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等作為重要的內(nèi)容明確提出來，并且要求加大權(quán)重。另外，在全面正確履行政府職能方面，明確地方政府的公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。

　　其中，環(huán)境保護是在地方政府職能中首次明確提出的。應(yīng)該說，大的方面明確了，但在地方層面上，各參與主體究竟應(yīng)該承擔什么樣的責任、如何追責等，似乎沒有更具體和細致的規(guī)定。這方面，需要環(huán)境主管部門與組織部門、紀檢監(jiān)察部門共同協(xié)商，拿出一個辦法來，或者把環(huán)保問題納入相關(guān)的領(lǐng)導考核和領(lǐng)導干部問責辦法之中。

　　我們一般講“黨委領(lǐng)導，政府負責”，其實我理解應(yīng)該是“黨委決策，政府執(zhí)行”。環(huán)保這么重要的事情，當然需要地方黨委做決策，但同時要承擔決策方面的責任。

　　地方很多重大項目是黨委定的，因此影響到環(huán)境，地方黨委不能推卸責任。如果決策沒有問題，執(zhí)行中出了問題，就應(yīng)該由地方政府來承擔責任。要細化相關(guān)規(guī)定，地方黨委干什么、地方政府干什么、業(yè)務(wù)部門干什么，要職責明確。“職責”這兩個字本身就包括權(quán)力和責任，要確保權(quán)責一致。

　　談到環(huán)保的責任問題，還有一個縱向府際的關(guān)系問題，即中央與地方各級政府，以及地方政府之間的責任明確問題。因為環(huán)境污染的外部效應(yīng)，不同層面的地方政府之間必須協(xié)同作戰(zhàn)。這里也有一個如何明確分工和職責的問題。

　　總之，在環(huán)保職責方面，既有不同責任主體之間如何協(xié)作，也有相互之間如何明確責任的問題，這是強化環(huán)保問責的基礎(chǔ)和前提條件。

　　記者：環(huán)境問題一天兩天看不出來，所以要終身追責。但是，一個地方的環(huán)境惡化到什么程度應(yīng)該追責？如果追責后環(huán)境又進一步惡化，如何處理？

　　劉旭濤：生態(tài)和環(huán)境保護工作至少有3個特點：一是周期長，二是專業(yè)性強，三是涉及面廣。

　　從周期長的角度看，環(huán)境問題確實很難在短期內(nèi)看到效果（無論是好的效果還是壞的效果）。因此有必要建立回溯追究責任機制，甚至終身追責。至于惡化到什么程度才追責，我認為只要超出預先的評估就應(yīng)該追責，惡化程度越高，追責力度就應(yīng)該越大。當然，無論怎樣追責都修復不了環(huán)境的損失，追責更重要的是起到警示作用。

　　除建立較長周期的回溯追責機制外，還應(yīng)從專業(yè)性角度，強化對涉及環(huán)境生態(tài)方面項目的科學論證和評估工作。比如，環(huán)評工作絕不能受制于地方政府的干擾，甚至搞形式主義，這方面也必須明確責任。如果在論證和評估方面出問題，也必須實施相關(guān)問責。

　　此外，從涉及面廣的角度，必須在項目的立項之初和進行過程中，主動與相關(guān)的利益群體和社會組織進行溝通和協(xié)商，積極動員全社會的力量，引導公民和其他利益相關(guān)者有效參與。

　　記者：對于黨政“一把手”來說，若干年后他所做的決策被證明是有損環(huán)境的，那時，他或已經(jīng)退休，對責任的追究又能起到什么彌補作用？

　　劉旭濤：靠追責個別人，無論是誰，肯定對生態(tài)環(huán)境的損害起不到直接的彌補作用。追責主要是發(fā)揮警示作用，提高震懾力，讓參與人樹立權(quán)責一致的意識。誰擁有這方面的權(quán)力，就必須承擔這方面的責任。因此，除黨政領(lǐng)導外，前面談到的技術(shù)層面的專家論證和評估、具體執(zhí)行等方面也應(yīng)該明確責任范圍。總之，不能出現(xiàn)責任缺位現(xiàn)象。

　　如何客觀評價一任領(lǐng)導對生態(tài)環(huán)境的損害或貢獻？　　

　　考核的周期應(yīng)該是發(fā)展規(guī)劃的周期，包括制定、執(zhí)行、最終結(jié)果等全過程。要看哪個環(huán)節(jié)出了問題，再來分析是誰在任時出的問題，應(yīng)該追究誰的責任。

　　記者：客觀、公正地評價一任領(lǐng)導對生態(tài)環(huán)境的損害與貢獻是進行生態(tài)環(huán)境損害追責的前提。中組部下發(fā)《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），規(guī)定今后對地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的各類考核考察，將強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權(quán)重。這是不是也為下一步對生態(tài)環(huán)境損害追責創(chuàng)造了條件？

　　劉旭濤：《通知》充分體現(xiàn)了三中全會的精神，強化了對生態(tài)環(huán)境方面的考核力度，并且考慮到生態(tài)環(huán)境的特點。《通知》非常強調(diào)各個地方的區(qū)域特點，指出不同的區(qū)域要有不同的發(fā)展指標。因此，在政績考核中必須全面考核區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定、執(zhí)行和結(jié)果評估等前端、中端和后端的工作。考核僅僅是后端。三中全會提到要嚴格績效管理。我理解所謂嚴格，就是“嚴”在對規(guī)劃的執(zhí)行上，一張藍圖抓到底，而不是根據(jù)當?shù)刂饕�領(lǐng)導的意圖來進行考核，或者新官不理舊政。因此，考核的周期應(yīng)該是發(fā)展規(guī)劃的周期，包括制定、執(zhí)行、最終結(jié)果等全過程。要看哪個環(huán)節(jié)出了問題，再來分析是誰在任時出的問題，應(yīng)該追究誰的責任。這樣，才能真正體現(xiàn)出考事和考人相結(jié)合的原則。要防止在追責過程中出現(xiàn)“誰趕上誰倒霉、誰躲過誰僥幸”的現(xiàn)象。

　　此外，《通知》的出臺也有利于領(lǐng)導干部樹立關(guān)注長遠發(fā)展、戰(zhàn)略規(guī)劃、潛在基礎(chǔ)性工作的正確政績觀。目前，我國地方領(lǐng)導尤其是主要領(lǐng)導的交流非常頻繁，而且倡導異地做官。如果只關(guān)注在任考核、當期考核，很容易助長其追求政績工程和形象工程的心理和行為。因此，正如習近平同志所指出的，“要堅持全面、歷史、辯證看干部，注重一貫表現(xiàn)和全部工作。”

　　記者： 探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。這些工作對于問責制度的完善有何意義？這些工作有什么難點或需要注意的地方？

　　劉旭濤：對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計是非常好的一種思路。因為這幾年審計部門在監(jiān)督政府績效方面發(fā)揮了積極作用，而且更具有客觀性和專業(yè)性。目前的難點在于：審計部門更多的是發(fā)揮審計結(jié)果披露的職責，涉及到問責還需要與相關(guān)部門共同配合。如果只披露不問責，審計功能就會大打折扣。

　　此外，目前自然資源資產(chǎn)負債表還只是一個概念，在技術(shù)上可能會遇到很多困難。比如，自然資源的收益和損耗可能是一個長期的過程，有些甚至是隱性的。如何對這些收益和損耗進行衡量？自然資源資產(chǎn)負債表的周期是多長？如何與領(lǐng)導干部的任期掛鉤？這是一個非常復雜、技術(shù)性非常強的工作，需要進一步探索和實踐。

　　記者： 一地的環(huán)境問題涉及諸多方面，有顯性的，有隱性的。如何能夠更為客觀地評價一任領(lǐng)導對生態(tài)環(huán)境的影響？

　　劉旭濤：的確，這方面的工作非常復雜，牽涉面非常廣。所以，要做好相關(guān)問責、考核等工作，必須做好基礎(chǔ)性工作。比如，決策前要有環(huán)評、專家論證，要有面向社會組織和相關(guān)市民的聽證，決策時要有法律依據(jù)，要依照法定程序。決策后要能嚴格執(zhí)行和及時調(diào)整，執(zhí)行后要有科學的評估和改進措施等。我認為，只要這些程序性的工作做到位，做到科學、合理、合法，責任就會到位，責任主體也好區(qū)分，考核也會更清楚。如果說，所有的工作我們都做到位了，仍然可能出現(xiàn)這樣或那樣的環(huán)境問題，那只能說我們目前認識自然的能力還有局限性。

　　如何保障追責落到實處？

　　從政績考核的角度看，信息公開是降低考核成本的最有效措施，因為確保考核的準確性和科學性，說到底是要掌握真實和全面的信息。

　　記者：有些人認為，在當前80%的政府信息都以內(nèi)部文件的形式不對公眾公開的前提下，問責只是走形式，問責要實現(xiàn)的前提是信息公開。您對此怎么看？怎樣保證問責問到實處？

　　劉旭濤：的確如此。從廣義的角度看，信息公開是現(xiàn)代政府治理的前提。2013年9月國務(wù)院常務(wù)會議專門研究部署政府信息公開工作，強調(diào)要“使政府經(jīng)濟社會政策透明、權(quán)力運行透明，讓群眾看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督。”至于環(huán)保問題，由于其復雜性、專業(yè)性和廣泛性，更應(yīng)該面向社會公開相關(guān)信息，引導各類社會組織和公民有效參與。

　　另外，從政績考核的角度看，信息公開也是降低考核成本的最有效措施，因為確保考核的準確性和科學性，說到底是要掌握真實和全面的信息。如果不公開，考核主體只能是搞大檢查，要求考核對象報送材料，考核對象也只能是迎檢、準備相關(guān)材料。關(guān)鍵是，老百姓、社會組織等外部評價主體只能是“燈下黑”地進行評估。

　　如果信息充分公開了，不僅采集信息的成本會大大降低，對考核對象的造假、兌水行為也會形成一種強有力的約束。而且，能夠更積極、有效地引導人大、政協(xié)、社會組織、公民等社會多元主體的監(jiān)督和評價，有利于形成多層次、多主體的廣泛參與、監(jiān)督和評價。

　　記者： 很多人認為，要建立問責長效機制，問責必須入法。您如何看待問責入法這一問題？

　　劉旭濤：從廣義的角度理解，法就是制度、規(guī)矩，因此問責當然要入法。

　　從責任的角度看，我們不僅有法律問責，還有政治問責、行政問責，甚至還有績效問責等。比如，績效不好，我們可以公開、通報、誡勉談話、約談、責令其限期整改，這些其實都是問責的手段，但不一定是法律問責。當然，各種問責之間不能發(fā)生沖突，尤其是下位法不能對上位法沖突。解決這一問題，仍然需要進一步規(guī)范問責體系，區(qū)分各種問責的功能，明確各種問責之間的關(guān)系。

　　國外有哪些經(jīng)驗可供借鑒？

　　一是多元主體、多層主體的參與和問責；二是相關(guān)信息的充分公開。

　　記者： 目前，很多國家已經(jīng)規(guī)范了對政府生態(tài)環(huán)境責任的追究。國外的經(jīng)驗有哪些值得我們借鑒？

　　劉旭濤：我想，至少有兩條經(jīng)驗我們應(yīng)該借鑒：

　　一是多元主體、多層主體的參與和問責。所謂多元主體，是指全社會各類組織及個人，包括政府、社會組織、公民等；所謂多層次主體，不僅是指行政機關(guān)，還包括立法機關(guān)、司法機關(guān)等。總之，這種多元化和多層次形成的是一張網(wǎng)，能起到疏而不漏的作用。

　　二是相關(guān)信息的充分公開。由于環(huán)境問題關(guān)系到每個人的切身利益，甚至是跨國界、跨地區(qū)的全球性問題，因此相關(guān)信息必須要向全社會公開。

　　記者： 環(huán)境問題有很強的隱蔽性，需要終身追責。目前，我國在安全生產(chǎn)領(lǐng)域積累了實行終身追責的經(jīng)驗，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域可否借鑒？

　　劉旭濤：我國在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭薪K身追責的經(jīng)驗，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域可以借鑒。但是，在技術(shù)上可能比安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┢饋砀�困難。安全生產(chǎn)領(lǐng)域出的問題往往顯性化程度比較高，社會影響也是即時發(fā)生的。

　　但是環(huán)境問題隱蔽性更強，時間周期可能更長。此外，安全生產(chǎn)領(lǐng)域由于涉及人的生命，從法律的角度可以入刑，但是環(huán)保領(lǐng)域出的問題可能需要出臺更細致、合理的司法解釋。