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| 深圳構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度框架 |
| （時(shí)間:2020-9-1 9:51:45） |
自1992年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)授予廣東省深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)以來(lái)，深圳先后出臺(tái)20余部生態(tài)環(huán)境類(lèi)法規(guī)和40余部地方標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，初步形成了具有深圳特色的生態(tài)環(huán)境法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。
■背景
環(huán)境立法歷經(jīng)坎坷
二十世紀(jì)八十年代，深圳環(huán)境污染、破壞的歷史欠賬較少。在引進(jìn)“三來(lái)一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)時(shí)，深圳明確提出“重污染項(xiàng)目原則上不引進(jìn)，倡導(dǎo)發(fā)展科技含量高、無(wú)污染或污染小的項(xiàng)目”。
整個(gè)二十世紀(jì)八十年代，地方的環(huán)境立法進(jìn)展緩慢。這一時(shí)期，各地主要是以執(zhí)行國(guó)家的環(huán)境法律法規(guī)為主。
以1989年《環(huán)境保護(hù)法》頒布為標(biāo)志，從中央到地方的環(huán)境立法進(jìn)入快速發(fā)展期。但受制于地方立法的權(quán)限，以及立法認(rèn)知上的偏差，地方環(huán)境立法的質(zhì)量普遍不高，重復(fù)立法、宣示立法問(wèn)題突出，缺少地方特色。
面對(duì)這一現(xiàn)狀，深圳環(huán)保立法工作堅(jiān)持立足深圳實(shí)際，確立了預(yù)防為主的原則，將“嚴(yán)格控制新污染破壞”作為工作的重點(diǎn)。
1992年，深圳獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)后，環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)體系的構(gòu)建進(jìn)入快車(chē)道。
■做法
鐵腕保護(hù)生態(tài)環(huán)境
設(shè)機(jī)構(gòu)，組團(tuán)隊(duì)，出成果。1993年初，深圳市環(huán)保局增設(shè)政策法規(guī)處，負(fù)責(zé)全市環(huán)保政策法規(guī)調(diào)研、環(huán)境立法起草及環(huán)境執(zhí)法工作。當(dāng)年出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境噪聲污染防治條例》是深圳取得地方立法權(quán)后制定的首批法規(guī)之一。
1994年9月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》出臺(tái)，規(guī)定自然資源開(kāi)發(fā)者必須繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、處罰措施體現(xiàn)預(yù)防優(yōu)先原則……成為當(dāng)時(shí)體系最完整、處罰最嚴(yán)厲的環(huán)保地方性法規(guī)。
《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)飲用水源保護(hù)條例》《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》則成為對(duì)飲用水水源地實(shí)行水源保護(hù)區(qū)劃定和基本生態(tài)控制線保護(hù)。
一項(xiàng)項(xiàng)制度建立，一條條法規(guī)形成，一部部法律實(shí)施……
立法是基礎(chǔ)，嚴(yán)格執(zhí)法讓立法有了生命力。深圳在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，對(duì)環(huán)境違法“零容忍”，嚴(yán)格按照“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的要求來(lái)開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)。1997年，原深圳市環(huán)保局按照法定程序，關(guān)閉了已有40年歷史的深圳市水泥廠。2000年后，深圳相繼開(kāi)展了“違法養(yǎng)殖清理行動(dòng)”“保障群眾健康環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”“雨季行動(dòng)”“藍(lán)天行動(dòng)”“雷霆行動(dòng)”“春雷行動(dòng)”等專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)。
經(jīng)過(guò)多年努力，深圳逐漸構(gòu)建了“行政、民事、刑事”三位一體的環(huán)境違法追責(zé)體系。在行政責(zé)任追責(zé)方面，2017年，深圳持續(xù)開(kāi)展“利劍”系列生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，共查處各類(lèi)環(huán)境違法案件8463宗，處罰金額達(dá)7.04億元，執(zhí)法力度位居全國(guó)地級(jí)以上城市前列；在民事責(zé)任追責(zé)方面，2018年，深圳市發(fā)揚(yáng)敢闖敢干的“特區(qū)精神”試行生態(tài)損害賠償制度，制定各項(xiàng)制度“深圳版”，建立司法行政等部門(mén)“責(zé)任制”，2019年深圳市生態(tài)環(huán)境局與深圳某企業(yè)簽訂深圳市首份生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，涉案金額900余萬(wàn)元，并入選2020年全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例；在刑事責(zé)任追責(zé)方面，多家企業(yè)被移送公安，追究刑事責(zé)任、判刑，2016年—2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，深圳法院共審結(jié)涉環(huán)境資源類(lèi)刑事訴訟一審案件共142宗。
對(duì)違法行為重拳出擊，對(duì)守法企業(yè)激勵(lì)服務(wù)。2013年，深圳開(kāi)展重污染企業(yè)信用等級(jí)評(píng)定。對(duì)污染企業(yè)按綠牌、藍(lán)牌、黃牌和紅牌評(píng)定環(huán)保信用等級(jí)，并采取相應(yīng)激勵(lì)約束措施。
2016年，深圳在全國(guó)首推“道歉承諾”，推行行政處罰案件認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰從寬制度，“違法者主動(dòng)道歉承諾從輕處罰制度”，給了違法企業(yè)自身一個(gè)改正的機(jī)會(huì)，敦促違法企業(yè)用沉甸甸的責(zé)任體現(xiàn)企業(yè)的擔(dān)當(dāng)，用實(shí)實(shí)在在的效果檢驗(yàn)道歉的誠(chéng)意，用環(huán)境質(zhì)量的改善兌現(xiàn)自己的環(huán)保承諾。截至今年6月，深圳共有1205家企業(yè)因環(huán)保問(wèn)題在深圳特區(qū)報(bào)等主流媒體上公開(kāi)道歉并作出守法承諾，大大提高了行政處罰效率，也顯現(xiàn)了環(huán)境法治宣傳教育和社會(huì)導(dǎo)向作用。
■啟示
法律為綠色政策護(hù)航
今年深圳市人大正在審議的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融發(fā)展條例》率先創(chuàng)設(shè)綠色信貸、綠色投資以及投資后管理制度，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)的事前防范、事中審批和事后監(jiān)管的責(zé)任。專(zhuān)章設(shè)立上市公司環(huán)境信息披露制度，壓實(shí)上市公司環(huán)境信息披露主體責(zé)任。創(chuàng)設(shè)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，壓實(shí)保險(xiǎn)公司環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控服務(wù)責(zé)任。
從實(shí)施“綠色信貸”政策，到開(kāi)展“舉報(bào)違法排污者”活動(dòng)，從推行“環(huán)境監(jiān)督約談制度”到實(shí)施污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)“環(huán)保監(jiān)督員制度”……深圳將法治思維植入發(fā)展基因。這些法律規(guī)范通過(guò)強(qiáng)化職權(quán)、促進(jìn)創(chuàng)新、保障依法行政，充分發(fā)揮特區(qū)環(huán)保法規(guī)、規(guī)章對(duì)環(huán)保工作的規(guī)范、指引和保障功能，為深圳依法管理環(huán)境奠定了良好基礎(chǔ)，有效改善和提升了特區(qū)環(huán)境質(zhì)量。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士王金南認(rèn)為，深圳制定的特區(qū)法規(guī)、規(guī)章中三分之二是在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)尚未制定的情況下先行先試完成的。
確如王金南所說(shuō)，深圳生態(tài)環(huán)境立法起步早、數(shù)量多、質(zhì)量高、體系化和創(chuàng)新性強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的機(jī)制和手段建設(shè)，有許多“第一”和“首創(chuàng)”。率先開(kāi)展環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法責(zé)任制試點(diǎn)；首創(chuàng)“按日計(jì)罰”和吊銷(xiāo)排污許可證后處理制度；首創(chuàng)違法者主動(dòng)公開(kāi)道歉承諾從輕處罰制度，增強(qiáng)公眾監(jiān)督威懾力；率先推動(dòng)“查管分離”執(zhí)法模式改革，探索深圳特色環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法模式；率先開(kāi)展環(huán)境損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)，成立環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)；創(chuàng)設(shè)了排污權(quán)交易、購(gòu)物袋有償使用、環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)等激勵(lì)型制度，均被國(guó)家、省級(jí)立法中吸收采用。
深圳多措并舉，推陳出新。截至 2020年上半年，深圳市共制定環(huán)境領(lǐng)域的地方性法規(guī)有 20余部，約占全部地方性法規(guī)的 10%，涉及資源利用、市容市政、污染防治、自然環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面，以及40余部地方標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，形成了具有深圳特色的、與國(guó)家法律和廣東省地方法規(guī)相配套的生態(tài)環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。
深圳環(huán)境管理有了法治思維的護(hù)航，環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)不斷提升。目前，全市空氣質(zhì)量連續(xù)7年排名全國(guó)168個(gè)重點(diǎn)城市前十位。
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